本書は、近代日本の政軍関係史をめぐる膨大な研究蓄積を参照しつつ、「統帥権の独立」という古くて新しいテーマに著者の創見が加わった画期的な著作である。以下の全体構成に示されるように、本書では1889年の明治憲法制定以前に行われた参謀本部の独立から筆を起こし、太平洋戦争の敗戦に至るまでの「統帥権独立」の実態とそれをめぐる議論を丁寧に追っている。
はじめに
第１章 統帥権独立の確立へー一八七〇～九〇年代
第２章 政党政治の拡大のなかでー一九〇〇～二〇年代
第３章 軍部の政治的台頭ー一九三〇年代
第４章 日中戦争の泥沼ー一九三七～四〇年代
第５章 アジア・太平洋戦争下の混乱ー一九四一～四五年
おわりにー軍という政治専門家集団と政治
まず評者の目についた論点をいくつか列挙する。
➀幕藩体制のもとで政治・軍事の両権を担う武士の伝統は明治初期の士族にも受け継がれたため、政府は西南戦争に代表される士族の反乱に悩まされた。そこで伊藤博文や山県有朋ら明治政府の首脳は非政治的な軍隊の創出に意を砕くことになり、これが「専門家集団」としての軍の源流となった。
②現代では一般的に明治憲法の第11条の「天皇は陸海軍を統率す」という規定が統帥権独立の法的根拠だったと理解されているが、美濃部達吉の『憲法撮要』の初版本やのちの『統帥綱領』にも示されている通り、実は統帥権独立は憲法で明文化されたものではなく、むしろ憲法以前の「慣習」として理解されていた。
③1900年に第二次山県有朋内閣で軍部大臣現役武官制が制定されたのは政党勢力や谷干城ら反山県派の予備役将官の軍への影響力排除に主眼があり、この制度で内閣の死命を制することまでは山県は考えていなかった。第二次西園寺公望内閣が二個師団増設問題の紛糾から陸相上原勇作の単独辞職で瓦解したのも山県の意に沿ったことではなく、西園寺も陸軍による組織的倒閣とはとらえていなかった。
④大正時代に入り第１次山本権兵衛内閣は軍部大臣の任用資格を予後備役にまで拡大する。しかしこれは政党勢力による軍部大臣文官制の主張を阻止するための妥協の産物に過ぎず、当の山本自身も内心では軍部大臣には現役武官が最も適当であると考えていた。
⑤1930年のロンドン海軍軍縮条約で海軍軍令部長加藤寛治が条約締結に反対である旨を天皇に単独上奏し、いわゆる「統帥権干犯問題」が政治化したことはよく知られている。しかし加藤は単に統帥部としての意見を述べただけで最終的には条約締結の政府決定を尊重することには同意していた。軍部の怒りに火を注いだのは、むしろ外相の幣原喜重郎がロンドン海軍軍縮条約で定められた軍備でも「国防の安固は十分に保障せられて居る」と衆議院で答弁し、国防の可否という軍令部の領域に踏み込んだことであった。
⑥満州事変以降の陸軍による中国大陸侵略は「統帥権独立」をいわば悪用したものととらえられがちだが、事の本質は現地軍の独走と中央の制御不能という「軍内部の統制」なのであって、政府が抑制しようとするときにはじめて「統帥権独立」が壁として立ちはだかるのである。
⑦日中戦争が拡大すると対ソ戦を懸念する参謀本部は中国との和平を策し、いわゆるトラウトマン工作に望みをかける。中国国民政府の回答遷延にもかかわらず参謀本部はなお交渉継続にこだわるが、打ち切りを主張する外相広田弘毅が、職業外交官としての自身の判断を尊重しない参謀本部に不満の意を表明する場面もあった。
⑧太平洋戦争であらわになった戦争指導の混乱は、「国務」と「統帥」の対立以前に各国務大臣が輔弼の任を担う「管掌範囲」の問題が根底にあった。開戦直前の第２次近衛内閣では、陸軍はアメリカが主張する中国撤兵に強く反対するも対米戦の決意はその主体となる海軍が行うものと考えており、海軍は海軍で（本書には登場しない表現だが）「近衛さんに下駄を履かせられるな」という態度であった。
⑨1944年に首相兼陸相である東条英機が参謀総長も兼職した際には、参謀総長の杉山元などから強力な反発があり、陸軍内で「違憲論」まで出る始末であった。しかしこの問題は結局昭和天皇の東条への信任ということで乗り越えられてしまう。統帥権独立の牙城とみられていた参謀本部でさえ、天皇の信任がなければ独立が保てなかったわけである。
⑩鈴木貫太郎内閣での終戦をめぐる議論も、開戦時と同じく陸海軍と外務大臣がそれぞれの管掌範囲内での主張を繰り返すばかりで、ポツダム宣言の受諾には結局２度にわたる天皇の「聖断」が必要であった。なお、陸相の阿南惟幾と参謀総長梅津美治郎、軍令部総長豊田副武が最後までポツダム宣言に反対したのは武装解除や戦争犯罪人処罰、保障占領などの許容によって軍の統率に責任が持てないことに起因するもので、宣言受諾で対立した２つの勢力は降伏賛成派/本土決戦派というより即時降伏派/条件降伏派と呼ぶべきである。
総じて本書の目新しい点は、「統帥権独立」の基底となる「軍事の特殊専門意識」を前面に強調しつつ、その視野を明治憲法第55条にある「国務大臣は天皇を輔弼し其の責に任ず」という国務大臣単独輔弼制にまで押し広げたところにあるだろう。著者の行論に従えば、昭和戦前期までの国防政策決定をめぐる対立・混乱は、統帥権の憲法解釈という神学論争にとどまるものではなく、誰がどこまで口を出し、最終的に誰が決めるのかという「専門家集団」の「管掌範囲」という行政的・政治的なものに帰結する。ゆえに現行憲法のもとで「文民統制」（シビリアン・コントロール）が明文化されていても、安全保障をになう自衛隊や防衛省、外務省など各組織がセクショナリズムに陥ってしまっては有効な国家戦略を立案・実行することは不可能であって、いわゆる日本版NSCたる国家安全保障会議はこれを克服するための一方策である。一方において安全保障以外の分野でも、例えばコロナ禍の中で専門家集団の見解に基づく感染症対策をどこまで強制力の持った政治決定として行うかを巡って世論も紛糾したことは記憶に新しい。著者は近代日本史の教訓として、専門家の専門知を活用しつつその暴走を引き起こさないためには、専門家集団との間で「管掌範囲」よりも「優先順位」を明確にしておくことが重要だと述べる。蓋し至言であろう。
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